ANALISIS YURIDIS KEKUASAAN PRESIDEN DALAM MEMBENTUK UNDANG-UNDANG SEBELUM DAN SESUDAH AMANDEMEN UUD 1945

,        Latar Belakang

Dalam setiap negara akan selalu diketemukan satu bagian yang secara khusus mengatur ketentuan-ketentuan mengenai keorganisasian negara, yaitu UUD atau Konstitusi. Seperti diketahui bahwa negara manapun di dunia  ini mempunyai tujuan tertentu yaitu tujuan negara yang dirumuskan dalam konstitusi. Untuk mewujudkan tujuan tersebut, maka negara yang bersangkutan mempunyai seperangkat alat-alat atau organ baik eksekutif, legislatif, serta yudikatif yang memiliki fungsi dan peranan masing-masing. UUD 1945 menyatakan secara eksplisit tugas dan kewenangan Presiden yang mencakup tidak hanya bidang eksekutif tapi juga legislatif.

Adanya amandemen UUD menyebabkan adanya perubahan sistem pemerintahan di Indonesia yang membawa konsekuensi pada kekuasaan Presiden. Sebelum amandemen, kekuasaan Presiden sangat besar karena pasal-pasal dalam konstitusi yang membatasi kekuasaan Presiden masih sangat kurang. Ketentuan konstitusional tentang kekuasaan eksekutif yang terbatas diperlukan untuk menutup kemungkinan tumbuhnya rezim otoritarianisme yang cenderung represif. Kegagalan rezim otoriter menyelamatkan Indonesia dari krisis ekonomi merupakan pelajaran yang sangat berharga. Oleh karena itu, badan legislatif dan yudikatif pada khususnya-di bantu media massa, kampus, kelompok kepentingan pada umumnya- harus mengkondisikan diri untuk tetap memantau ekspansi kekuatan eksekutif (Presiden) agar tidak bertindak sewenang-wenang.

Berdasarkan Pasal 5 ayat (1), Pasal 20, Pasal 21, dan Pasal 22 UUD, pembentuk Undang-Undang adalah DPR bersama dengan Presiden. Sebelum diadakannya Perubahan UUD 1945 titik berat pembentuk Undang-Undang ada di tangan Presiden. Namun dengan adanya reformasi, pembentuk UU bergeser ke tangan DPR. Hal ini dapat dibaca dari Pasal 20 ayat (1) Perubahan Pertama UUD 1945 yang berbunyi: DPR memegang kekuasaan membentuk Undang-Undang.  Rumusan Pasal 20 ayat (1) ini merupakan pindahan dari Pasal 5 ayat (1) lama yang berbunyi: Presiden memegang kekuasaan membentuk Undang-Undang dengan persetujuan DPR.  Selama kurang lebih 30 tahun, rumusan Pasal 5 ayat (1) UUD 1945 (lama) ini ditafsirkan bahwa pembentuk Undang-Undang adalah Presiden, sedangkan DPR hanyalah bersetuju  untuk setuju  atau tidak setuju terhadap RUU yang dibentuk atau disusun oleh Presiden.  Presiden (Pemerintah) sebagaimana bunyi Pasal 5 ayat (1) Perubahan Pertama UUD 1945 yang berbunyi: Presiden berhak mengajukan RUU kepada DPR, hanyalah mempunyai “hak” yang dapat digunakan atau tidak digunakan. Presiden pemegang kekuasaan pemerintah (eksekutif), kekuasaan membentuk Undang-Undang (legislatif) dengan persetujuan DPR dan menetapkan Peraturan Pemerintah untuk menjalankan Undang-Undang sebagaimana mestinya.

1.      Identifikasi Masalah

Berdasarkan latar belakang masalah di atas, maka diidentifikasi permasalahan sebagai berikut : Organ negara berfungsi sebagai barometer penyelenggaraan negara, Presiden tidak dapat bertindak sewenang-wenang, Terdapat perbadaan tugas dan kewenangan Presiden sebelum dan sesudah amaneman UUD 1945, Ada perbedaan kedudukan DPR sebagai pemegang kekuasaan legislatif sebelum dan sesudah amandemen UUD 1945,Ada pergeseran kekuasaan legislatif dari Presiden ke DPR.

3.    Pembatasan Masalah

Agar pengkajian ini terfokus dan terarah, maka pembatasan masalah perlu dilakukan. Masalah yang ingin diteliti adalah “ Tinjauan Yuridis Kekuasaan Presiden dalam Membentuk Undang-Undang Sebelum dan Sesudah Amandeman UUD 1945”.

4.     Perumusan Masalah

Berdasarkan pembatasan masalah, maka dapat dirumuskan permasalahan sebagai berikut : Bagaimana Kekuasaan Presiden dalam Membentuk Undang-Undang Sebelum dan Sesudah Amandemen UUD 1945?

5.    Tujuan Penelitian adalah untuk mengetahui : Kekuasaan Presiden dalam membentuk Undang-Undang sebelum dan sesudah amandemen UUD 1945.

6.    Manfaat Penelitian

Manfaat teoritis : Memberi sumbangan pemikiran berupa khasanah keilmuan dalam bidang hukum, khususnya Hukum Tata Negara, Menambah referensi hukum yang dapat digunakan sebagai acuan bagi penelitian dalam bidang yang relevan dengan penelitian di masa mendatang dalam lingkup yang lebih detail, jelas dan mendalam lagi. Manfaat praktis Bagi Peneliti : Menambah pengetahuan dan wawasan peneliti mengenai Hukum Tata Negara, khususnya mengenai  sistem lembaga kepresidenan. Bagi Ilmu Pengetahuan :Menambah jumlah penelitian normatif tentang bidang Hukum Tata Negara dan dapat digunakan sebagai bahan acuan bagi peneliti yang lebih mendalam. Bagi Masyarakat : Memberi manfaat kepada Pemerintah dan DPR sebagai bahan acuan dalam penyusunan peraturan Perundang-undangan.

PEMBAHASAN

a.       Pengertian Undang-Undang :

Dalam kehidupan sehari-hari kita telah terbiasa untuk menterjemahkan kata Inggris “constitution” dengan kata Indonesia yang berarti Undang-Undang Dasar. Para Penyusun Undang-Undang Dasar 1945 menganut pikiran yang menjelaskan pengertian Undang-Undang Dasar yang terdapat dalam Penjelasan Undang-Undang Dasar 1945 dikatakan bahwa : “Undang-Undang dasar suatu negara ialah hanya sebagian dari hukumnya dasar negara itu. Undang-Undang Dasar ialah Hukum Dasar yang tertulis, sedangkan disampingnya Undang-Undang Dasar itu berlaku juga Hukum dasar yang tertulis, ialah aturan-aturan dasar yang timbul dan terpelihara dalam praktek penyelenggaraan negara, meskipun tidak tertulis “.

b.      Sistem dan cara perubahan UUD

Apabila dipelajari secara teliti mengenai sistem perubahan UUD atau konstitusi di berbagai negara, setidaknya ada dua sistem yang berkembang yaitu : pertama Renewel (pembaharuan), artinya apabila suatu konstitusi atau UUD dilakukan perubahan maka yang diberlakukan adalah konstitusi yang baru secara keseluruhan. Sistem ini dianut di negara-negara Eropa Kontinental seperti Belanda, Jerman, dan Perancis. Kedua Amandemen (perubahan) ialah apabila suatu konstitusi diubah (diamandemen), maka konstitusi yang asli tetap berlaku dan hasil amandemen tersebut merupakan bagian atau dilampirkan dalam konstitusinya. Negara yang menganut sistem ini adalah negara Anglo-Saxon, seperti Amerika Serikat (Dahlan Thaib, dkk, 2004 : 67)

c.  Teori Pembagian Kekuasaan

Jhon Locke yang dianggap pertama kali mengintrodusir pada dunia tentang konsep pemisahan kekuasaan. Gagasan-gagasan tersebut termuat dalam bukunya “two treaties of (on) civil government” (1690). Locke menyatakan bahwa untuk menghindari kepemimpinan yang totaliter (absolut), maka kekuasaan negara tidak boleh terletak pada satu tangan saja atau satu lembaga saja. Kekuasaan politik dalam negara harus dipencarkan atau dipisahkan yaitu ke dalam : kekuasaan legislatif (pembentuk Undang-Undang), kekuasaan eksekutif (pelaksana Undang-Undang), kekuasaan federatif. Dalam wilayah praktis politik, prinsip Trias Politica-nya Locke-Montesquieu telah banyak bergeser atau berubah. Dalam konteks politik Indonesia misalnya saja, lembaga yang berwenang membentuk Undang-Undang berdasarkan UUD 1945 sebelum mengalami perubahan adalah DPR dengan Presiden. Setelah perubahan ke-4, prinsip pembagian kekuasaan yang bersifat vertical itu tidak lagi dianut oleh UUD 1945 “. Sekarang, meskipun bukan dalam pengertian Trias Politica ala Montesquieu, UUD 1945 menganut paham pemisahan kekuasaan berdasarkan prinsip check and balances antar lembaga-lembaga negara.

d.  Sistem pemerintahan Indonesia menurut UUD 1945 menganut sistem pemerintahan Presidensial yang dijalankan semasa Orde Baru dibawah kepemimpinan Presiden Suharto. Ciri dari sistem pemerintahan presidensial ini adalah adanya kekuasaan yang amat besar pada lembaga kepresidenan. Setelah diadakan amandemen UUD 1945 sistem pemerintahan di Indonesia mengambil unsur-unsur dari sistem pemerintahan parlementer dan melakukan pembaharuan untuk menghilangkan kelemahan-kelemahan yang ada dalam sistem presidensial.

e.  Kekuasaan Presiden sebagai kepala negara mempunyai sejumlah hak prerogatif atau hak istimewa yaitu hak yang hanya dimiliki oleh seorang kepala negara. Hak tersebut terdiri atas pelaksana dari pasal 10, pasal 11, pasal 12, pasal 13, pasal 14 dan pasal 15 UUD 1945. Ditinjau dari teori pembagian kekuasaan yang dimaksud kekuasaan pemerintahan adalah kekuasaan eksekutif. Sebagai kekuasaan eksekutif, pemyelenggaraan pemerintahan yang dilaksanakan Presiden dapat dibedakan antara kekuasaan penyelenggaraan yang bersifat umum (kekuasaan menyelenggakan administrasi negara) dan kekuasaan penyelenggaraan yang bersifat khusus (tugas dan wewenang pemerintah yang secara konstitusional ada pada Presiden pribadi yang memiliki sifat prerogatif).

1.    Pembahasan

1.    Kekuasaan Presiden dalam Membentuk Undang-Undang Sebelum Amandemen UUD 1945 : Sebelum diadakan amandemen, UUD 1945 membangun sistem politik yang memberikan kekuasaan sangat besar kepada Presiden (executive heavy) sehingga Presiden menjadi steril dari kekuasaan kontrol dan penyeimbangan kekuatan dari luarnya karena tidak ada mekanisme check and balances yang ketat. Lembaga legislatif (yang secara praktis didominasi oleh Presiden) memiliki atribusi dan delegasi kewenangan yang sangat besar untuk menafsirkan lagi hal-hal penting yang ada di dalam UUD 1945 dengan peraturan pelaksanaan atau Undang-Undang organik. Oleh karena kekuasaan Presiden sangat besar, maka implementasi atribusi dan delegasi kewenangan itu sangat ditentukan oleh kehendak-kehandak Presiden yang cenderung menimbun kekuasaan secara terus-menerus. Pasal 5 UUD 1945 menunjukan bahwa pemegang kekuasaan legilatif di Indonesia bukanlah DPR, melainkan Presiden. Dalam UUD 1945 sebelum amandemen kekuasaan eksekutif dan legislatif berada ditangan Presiden. Sedangkan kedudukan DPR sebagaimana dijelaskan dalam Undang-Undang Dasar 1945 hanya menegaskan bahwa pembentukan UU harus mendapatkan persetujuan bersama, antara pemerintah dan DPR. Sebelum diadakannya amandemen UUD kekuasaan Presiden sangat besar dalam membentuk Undang-Undang. Hal yang membuat lembaga eksekutif menjadi berkuasa begitu besar yaitu adanya 13 (tiga belas) pasal dari 37 pasal dalam UUD 1945 yang mengatur langsung tentang jabatan Presiden.

2.    Kekuasaan Presiden dalam Membentuk Undang-Undang Sesudah Amandemen UUD 1945 : Sesudah amandemen UUD 1945 kekuasaan legislasi ada ditangan DPR dengan persetujuan dari presiden (Pasal 20 ayat (1) perubahan pertama UUD 1945). Dengan demikian, telah terjadi perubahan kewenangan legislasi dari Presiden dengan persetujuan DPR kepada DPR dengan persetujuan Presiden. Selain memiliki fungsi legislasi, DPR juga memiliki fungsi anggaran dan pengawasan (Pasal 20A ayat (1) perubahan kedua UUD 1945). Sementara kewenangan mengajukan rancangan Undang-Undang dibahas oleh DPR dan presiden untuk mendapat persetujuan bersama (Pasal 20 ayat (2) perubahan pertama UUD 1945).

Setelah diadakannya amandemen UUD kekuasaan membuat Undang-Undang ada di tangan DPR. Presiden tidak lagi mempunyai kekuasaan besar tapi DPR yang mempunyai kekuasaan besar. Oleh karena itu, terjadi lah pergeseran kekuasaan legislatif dari Presiden ke DPR. Presiden mempunyai kedudukan yang sederajat dengan DPR, dan dalam keadaan itu Presiden wajib bekerjasama dengan DPR dalam membuat Undang-Undang. Fungsi pembuatan Undang-Undang dipertegas sebagai kekuasaan DPR, bukan lagi kekuasaan Presiden.

Nama Lembaga	Sebelum Amandemen UUD 1945	Sesudah Amandemen UUD 1945
Presiden	1.    Kekuasaan Presiden sangat dominan. 2.    Presiden memiliki kekuasaan yang besar dalam membentuk undang-undang. 3.    Menetapkan peraturan pemerintah untuk menjalankan undang-undang.	1.    Posisi Presiden tidak dominan. 2.    Membatasi beberapa kekuasaan presiden. 3.    Kekuasaan membuat undang-undang sepenuhnya diserahkan kepada DPR.
DPR	1.    Memberikan persetujuan atas RUU yang diusulkan Presiden. 2.    Memberikan persetujuan atas Perpu. 3.    Memberikan persetujuan atas Anggaran.	1.    Posisi &kewenangannya diperkuat. 2.    Mempunyai kekuasaan membentuk undang-undang sementara pemerintah berhak mengajukan rancangan undang-undang. 3.    Proses dan mekanisme membentuk Undang-Undang antara DPR dan Pemerintah. 4.    Mempertegas fungsi DPR, yaitu fungsi legislasi, fungsi anggaran, dan fungsi pengawasan sebagai mekanisme kontrol antar lembaga negara.

I.              KESIMPULAN

1.    Sebelum adanya perubahan UUD 1945 kekuasaan Presiden dalam membuat Undang-Undang sangatlah besar. Hal ini dapat dilihat dari masa pemerintahan Orde Baru (Soeharto), kekuasaan membuat Undang-Undang ada di tangan Presiden. Sesuai pasal 5 ayat (1) DPR hanya sekedar memberikan persetujuan atas Undang-Undang itu. Perubahan yang berkaitan dengan kekuasaan Presiden dan DPR, perubahan pertama UUD 1945 terhadap Pasal 5 ayat (1) dan Pasal 20 UUD 1945 dipandang sebagai permulaan terjadinya pergeseran executive heavy ke arah legislatif heavy. Hal tersebut terlihat dari pergeseran kekuasaan Presiden dalam membentuk Undang-Undang yang diatur dalam Pasal 5, berubah menjadi Presiden berhak mengjukan Rancangan Undang-Undang, dan DPR memegang kekuasaan membentuk Undang-Undang (Pasal 20). Perubahan pasal-pasal tersebut memindahkan titik berat kekuasaan legislatif nasional yang semula berada di tangan Presiden beralih ke tangan DPR.

2.    Sesudah amandemen UUD 1945 kekuasaan legislasi ada ditangan DPR dengan persetujuan dari Presiden (Pasal 20 ayat (2) perubahan pertama UUD 1945). Dengan demikian, telah terjadi perubahan kewenangan legislasi dari Presiden dengan persetujuan DPR kepada DPR dengan persetujuan bersama. Selain memiliki fungsi legislasi, DPR juga memiliki fungsi anggaran dan pengawasan (Pasal 20A ayat (1) perubahan kedua UUD 1945). Sementara kewenangan mengajukan Rancangan Undang-Undang dibahas oleh DPR dan Presiden untuk mendapat persetujuan bersama (Pasal 20 ayat (2) perubahan pertama UUD 1945). Dari hasil Rancangan Undang-Undang yang telah disetujui oleh DPR dan Presiden untuk menjadi Undang-Undang tidak lagi bersifat final, tetapi dapat dilakukan uji material (yudicial review) oleh Mahkamah Konstitusi atas permintaan pihak tertentu. Dalam pasal 24C ayat (1) UUD 1945 perubahan ketiga, disebutkan Mahkamah Konstitusi berwenang mengadili pada tingkat pertama dan terakhir, yang putusannya bersifat tetap untuk menguji Undang-Undang terhadap UUD. 

DAFTAR PUSTAKA

Abdullah Zaini. 1991. Pengantar Hukum Tata Negara Indonesia. Jakarta : Pustaka Sinar Harapan

Asykuri, dkk. 2002. Pendidikan Kewarganegaraan ( Menuju Kehidupan yang Demokratis dan Berkeadaban ). Yogyakarta : PP Muhammadiyah

Bagir Manan. 2003. DPR, DPD, dan MPR dalam UUD 1945 Baru. Yogyakarta : UII Press

Marwan effendi. 2005. Kejaksaan RI, Posisi dan Fungsinya dari perspektif Hukum. Jakarta : gramedia  pustaka utama

Mashuri Maschab. 1983. Kekuasaan Eksekutif di Indonesia. Jakarta : PT. Bina Aksara

Ramlan Surbakti. 1998. Reformasi Kekuasaan Presiden. Jakarta : PT Grasindo

Soerjono Soekamto. 1981. Pengantar Penelitian Hukum. Jakarta : UII Press

Sobirin Malian. 2001. Gagasan Perlunya Konstitusi Baru Pengganti UUD 1945. Yogyakarta : UII Press

Subardjo. 2008. DPD Antara Harapan dan Kenyataan. Yogyakarta : Dini Mediapro